Enti territoriali: regioni, città metropolitane, province e comuni

Nozioni principali

L'art. 5 Cost. stabilisce che lo Stato italiano, uno e indivisibile, “riconosce e promuove le autonomie locali” e che pertanto favorisce il decentramento amministrativo, adeguandosi alle esigenze imposte dal principio di autonomia.

   L'art. 114 Cost. suddivide il territorio della Repubblica in (secondo questo ordine) comuni, province, città metropolitane, regioni e Stato, inoltre stabilendo che comuni, province, città metropolitane e regioni, in qualità di enti autonomi, sono dotati di propri statuti, di propri poteri e proprie funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione.

Regioni e ordinamento regionale

   Con il termine regione si intende un ente territoriale, o altrimenti detto ente pubblico costituzionale (Sandulli, Virga) composto da:

1. un territorio, circoscritto;

2. una popolazione, identificata quale appartenente ai comuni rientranti nel territorio regionale di riferimento;

3. un apparato di governo, costituito da Consiglio, Giunta e Presidente.

   L'art. 131 Cost. suddivide il territorio della Repubblica in 20 regioni, di cui:

   15 a Statuto ordinario; lo statuto ordinario è approvato e modificato dal Consiglio regionale con legge approvata a maggioranza assoluta dei suoi componenti, con due deliberazioni successive adottate ad intervallo non minore di due mesi

   5 a Statuto speciale (Friuli-Venezia Giulia, Sardegna, Sicilia, Trentino-Alto Adige, Valle d'Aosta). Se gli Statuti speciali sono approvati mediante legge costituzionale, ex art. 116 Cost., gli Statuti ordinari seguono l'iter di approvazione di una qualsiasi legge regionale ex art. 123 Cost. (“Lo statuto è approvato e modificato dal Consiglio regionale con legge approvata a maggioranza assoluta dei suoi componenti, con due deliberazioni successive adottate ad intervallo non minore di due mesi”). Tra i compiti di rilievo, gli Statuti devono regolare i principi fondamentali di organizzazione e funzionamento della regione, la pubblicazione delle leggi e dei regolamenti regionali, e la forma di governo regionale.

Il governo regionale

   Con riferimento alla forma di governo regionale, è la Costituzione a stabilire, ex art. 121 , il numero e la tipologia degli organi regionali. Infatti all'art. 121 Cost. si legge che “Sono organi della Regione: il Consiglio regionale, la Giunta e il suo Presidente”. Il Consiglio regionale esercita quelle potestà legislative attribuite alla regione e le altre funzioni conferitegli dalla Costituzione e dalle leggi. Può inoltre fare proposte di legge alle Camere. La Giunta regionale è descritta invece come “organo esecutivo” della regione, mentre il Presidente regionale – il quale riveste anche il ruolo di Presidente della Giunta – è incaricato, oltre di promulgare le leggi ed emanare i regolamenti regionali, di rappresentare la regione e dirigere la politica della Giunta, di cui ne è responsabile.

Potestà legislativa delle regioni e ripartizione delle competenze con lo Stato

   La potestà legislativa in capo alle regioni ordinarie può distinguersi in:

1. potestà legislativa esclusiva dello Stato, per tutte quelle materie che, ex art. 117 Cost., sono appunto poste sotto la esclusiva potestà legislativa statale.

2. potestà legislativa concorrente Stato-regioni, in riferimento alle materie dov'è presente una suddivisione dei compiti tra Stato e regione. Generalmente lo Stato pone un quadro normativo generale, ponendo in essere i principi fondamentali, mentre alla regione spetta il compito di elaborare ed emanare una legislazione specifica.

3. potestà legislativa residuale delle regioni. In riferimento a tutte quelle materie che non sono di esclusiva potestà legislativa statale né che rientrano nella potestà legislativa concorrente.

   La potestà legislativa in capo alle regioni a statuto speciale può invece suddividersi in:

1. potestà legislativa esclusiva della regione,

2. potestà legislativa concorrente Stato-regione,

3. potestà legislativa integrativo-attuativa. In riferimento alla capacità delle regioni a statuto speciale di integrare e attuare le leggi statali.

Enti territoriali schema 1/2

Le città metropolitane

   Seppure previste dall'ordinamento italiano fin dalla l. 142 del 1990, le città metropolitane sono state istituite definitivamente con d.l. 95/2012 (decreto spending review), andando a sostituire le province corrispettive. Le città metropolitane sono definite come “enti territoriali di vasta area” dall'art. 1, comma 2, l. 56/2014 (cd . Legge Delrio).

   Come disposto dall'art. 18, comma 2, d.l. 95/2012, “Il territorio della città metropolitana coincide con quello della provincia contestualmente soppressa”. Medesima disposizione è stata ripresa dalla l. 56/2014 all'art. 1, comma 6: “Il territorio della città metropolitana coincide con quello della provincia omonima”.

Quante e quali sono le città metropolitane?

   Sono dieci le città metropolitane individuate dalla legge¹: Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Bari, Napoli, Reggio Calabria, oltre la città metropolitana di Roma capitale (art. 1, comma 5, l. 56/2014, cd. Legge Delrio), quest'ultima con disciplina speciale. È inoltre fissata al gennaio 2024 la data in cui sarà istituita la città metropolitana di Pescara, fermo restando un possibile slittamento al 2027 su richiesta di almeno due dei tre comuni istitutori (Pescara, Spoltore e Montesilvano)².

   A queste vanno ad aggiungersi le cinque città metropolitane istituite dalle regioni a statuto speciale³: Cagliari, Catania, Messina, Palermo e Sassari, quest'ultima istituita con l.r. Sardegna 7/2021.

   La popolazione delle attuali città metropolitane presenti in Italia varia dagli oltre 4milioni di abitanti (città metropolitana di Roma) a 421mila abitanti (città metropolitana di Cagliari)⁴.

Perché si sostituiscono le province con le città metropolitane?

   Come riferisce la Corte dei conti nella Relazione sulla gestione finanziaria degli enti locali 2019-2020⁵, è “lo “svuotamento” della Provincia ad aver mostrato – in un arco temporale breve ma intenso – l’utilità di enti complessivamente in grado di corrispondere alle funzioni di dimensione “vasta”, capace di costituire un riferimento per l’intero sistema delle autonomie ed in particolare per i Comuni, specie quelli di dimensioni minori”.

Requisiti della città metropolitana

   L'art. 1 della l. 142/1990 (abrogato con d.lgs. 267/2000) considerava “aree metropolitane le zone comprendenti i comuni di Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Roma, Bari, Napoli” facendo entrare in queste aree tutti “gli altri comuni i cui insediamenti abbiano con essi rapporti di stretta integrazione in ordine alle attività economiche, ai servizi essenziali alla vita sociale, nonché alle relazioni culturali e alle caratteristiche territoriali”. Pertanto, per quanto possa risultare limitato, si può affermare che la l. 142/1990 poneva come requisito per far parte di un'area metropolitana l'avere “rapporti di stretta integrazione” con questa. Il principio è rimasto quasi invariato nell'art. 22 del d.lgs. 267/2000 (TUEL), dove si parla – più precisamente – di “rapporti di stretta integrazione territoriale”. L'art. 23 TUEL stabilisce inoltre la “contiguità territoriale” che deve esserci tra comuni e capoluogo che decidono di costituirsi in città metropolitana. Non vengono invece richiamati requisiti demografici inerenti il numero degli abitanti e della popolazione dell'area.

   L'art. 23, comma 2, TUEL, aggiunge che al fine di costituire la città metropolitana, il sindaco del comune capoluogo e il presidente della provincia convocano, su iniziativa degli enti locali interessati, l'assemblea dei rappresentanti degli enti locali interessati. L'assemblea, su conforme deliberazione dei consigli comunali, adotta una proposta di statuto della città metropolitana, che ne indichi il territorio, l'organizzazione, l'articolazione interna e le funzioni. Quindi la proposta di istituzione della città metropolitana viene sottoposta a referendum. Se la proposta riceve il voto favorevole della maggioranza degli aventi diritto al voto espressa nella metà più uno dei comuni partecipanti, essa è presentata dalla regione (entro 90 giorni) a una delle due Camere per l'approvazione con legge. Segue l'elezione degli organi della città metropolitana. A quel punto, ex art. 23, comma 5, TUEL, la città metropolitana “acquisisce le funzioni della provincia; attua il decentramento previsto dallo statuto, salvaguardando l'identità delle originarie collettività locali”.

Gli organi della città metropolitana

   Organi della città metropolitana sono, ex l. 56/2014, il sindaco metropolitano (che è il sindaco del comune del capoluogo, benché sulla questione vi sia un intervento della Corte costituzionale⁶); il consiglio metropolitano, formato da sindaco metropolitano e da un numero di consiglieri variabile in base al numero degli abitanti; la conferenza metropolitana, quest'ultima composta dal sindaco metropolitano e dai sindaci dei comuni rientranti nel territorio metropolitano.

Enti territoriali schema 2/2. Organi governativi

Le province

   Definita “ente intermedio” poiché posta tra comune e regione dall'art. 3, comma 3, TUEL, la provincia gode di autonomia statutaria, organizzativa, amministrativa, impositiva e finanziaria.

   Gli organi provinciali sono il consiglio, il presidente e l'assemblea dei sindaci, che ha preso il posto della giunta provinciale nelle regioni a statuto ordinario (ex art. 1, comma 54, l. 56/2014).

• Il presidente della provincia, convoca e presiede l'assemblea dei sindaci e il consiglio provinciale, è eletto dai sindaci e dai consiglieri dei comuni rientranti nella provincia e dura in carica 4 anni;

• il consiglio provinciale è organo di indirizzo e di controllo, propone all'assemblea lo statuto, mentre su proposta del presidente della provincia, adotta gli schemi di bilancio da proporre all'assemblea dei sindaci;

• l'assemblea dei sindaci è costituita dai sindaci dei comuni facenti parte della provincia, e ha poteri consultivi, propositivi e di controllo. Adotta o respinge lo statuto proposto dal consiglio.

I comuni

   Il quadro normativo di riferimento ai comuni – anche definiti “enti originari”⁷, poiché di lunga storia e precedenti lo Stato stesso – è costituito dagli artt. 3-13 del d.lgs. 267/2000 (TUEL), e dall'art. 118 Cost. L'art. 3, comma 2, TUEL, definisce il comune quale “ente locale che rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo”. Infatti il ruolo di rilievo del comune è proprio quello di rappresentanza della propria comunità.

   L'art. 13 d.lgs. 267/2000 (TUEL) pone in capo ai comuni “tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione ed il territorio comunale”, in quei settori “organici dei servizi alla persona e alla comunità, dell'assetto ed utilizzazione del territorio e dello sviluppo economico”, salvo quando non sia espressamente attribuito ad altri soggetti dalla legge statale o regionale. I comuni godono di autonomia statutaria, organizzativa, amministrativa, impositiva e finanziaria.

Gli organi comunali

   Ai sensi dell'art. 36 TUEL, sono organi del comune:

1. Il sindaco, organo monocratico di rappresentanza. È eletto dal popolo per un mandato di 5 anni, rappresenta l'ente ed è legato alla giunta comunale da un rapporto di fiducia. Durante il suo mandato, il sindaco ricopre due diversi uffici: è capo dell'amministrazione comunale, ed è ufficiale del governo, vale a dire organo periferico dell'amministrazione statale in sede locale. Per motivi emergenziali, il sindaco può emanare ordinanze contingibili e urgenti (anche dette "ordinanze sindacali"). Per approfondire la questione, vedi Le ordinanze come fonti del diritto amministrativo. Tra i compiti spettanti al sindaco:

• come capo amministrativo comunale: rappresentare l'ente, convocare e presiedere la giunta; nominare i responsabili degli uffici e dei servizi; sovrintendere al funzionamento dei servizi e degli uffici e all'esecuzione degli atti.

• come ufficiale di governo: sovrintendere nei settori inerenti la sicurezza e l'ordine pubblico, nonché anagrafe, statistica e servizi elettorali.

2. La giunta comunale, organo esecutivo. I membri della giunta prendono il nome di assessori, e sono nominati dal sindaco.

3. Il consiglio comunale, organo collegiale che svolge funzioni di indirizzo e di controllo politico-amministrativo. I membri (consiglieri) sono eletti dal corpo elettorale.

La rieleggibilità del sindaco

   L'art. 51, comma 1, d.lgs. 267/2000 (TUEL) stabilisce che sindaco e consiglio comunale (così come presidente della provincia e consiglio provinciale), durano in carica per un periodo di cinque anni. Qualora il sindaco sia stato in carica per due mandati consecutivi non è, allo scadere del secondo mandato, immediatamente ricandidabile alla medesima carica (art. 51, comma 2, TUEL), salvo ipotesi che uno dei due mandati non abbia avuto durata inferiore ai 2 anni, 6 mesi e 1 giorno per causa diversa dalle dimissioni volontarie (art. 51, comma 3, TUEL). Per i sindaci dei comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti, il limite previsto è stato elevato da due a tre mandati consecutivi (art. 51, comma 2, TUEL, come novellato da l. 35/2022⁸).