Le ordinanze come fonti del diritto amministrativo

Ordinanze, nozioni basiche

Generalmente, con ordinanze si intendono quegli atti amministrativi che impongono ordini, creando quindi obblighi o divieti¹. Non possono porsi in contrasto con la Costituzione o le leggi ordinarie né possono contenere norme penali. Hanno inoltre efficacia temporale provvisoria, direttamente correlata alla situazione che sono chiamate a estinguere. Al fine di poter essere considerate fonti del diritto, le ordinanze devono possedere carattere normativo, e cioè essere conformi ai principi di astrattezza e generalità.

Tipologie di ordinanze

   Non è ravvisabile una catalogazione concorde in materia di ordinanze, venendo invece presentate in elencazioni divergenti.

   Non è inusuale imbattersi in una suddivisione di questo tipo, che tuttavia potrebbe risultare ormai datata:

1. ordinanze ordinarie o normali;

2. ordinanze per casi eccezionali di particolare gravità;

3. ordinanze di necessità e libere, altre volte definite contingibili e urgenti.

   Nella letteratura in materia è tuttavia riscontrabile una sempre più comune macrodistinzione delle ordinanze, e nella modalità in cui segue²:

1. ordinanze o ordinanze a contenuto regolamentare, quali atti adottati per l'esecuzione di norme contenute nei regolamenti comunali, ma prive di carattere normativo e, pertanto, non qualificabili come fonti del diritto;

2. ordinanze di necessità, o contingibili e urgenti; le quali, data la presenza di una grave emergenza che richiede la rapida adozione di uno strumento normativo che risponda proporzionalmente allo specifico contesto emergenziale, sono extra ordinem (fuori ordinamento, cioè sono uno strumento straordinario).

La disciplina in materia di ordinanze

   La disciplina in materia di ordinanze è ampiamente variegata. Quanto riportato di seguito è a fini esplicativi e non esaustivi.

   È riconosciuto potere di ordinanza al Presidente del Consiglio in materia di protezione civile (art. 5 comma 2 d.lgs. 1/2018) nonché allo Stato e alle Regioni (art. 117 d.lgs. 112/1998).

   Al prefetto è attribuito il potere di adottare i provvedimenti indispensabili per la tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza pubblica (art. 2 t.u. 773/1931) nel rispetto dei principi dell'ordinamento giuridico (Corte cost., sent. 26/1961). Sempre per ragioni di ordine pubblico il prefetto ha il potere di richiedere la consegna di armi e munizioni (art. 40 t.u. 773/1931). Lo stesso, per motivi di sicurezza pubblica o inerenti alla sicurezza della circolazione, di tutela della salute, nonché per esigenze di carattere militare può sospendere temporaneamente la circolazione di tutte o di alcune categorie di utenti sulle strade o su tratti di esse (art. 6 d.lgs. 285/1992)

   Nelle vesti di rappresentante della comunità locale e ufficiale di governo, fermo restando il rispetto dei principi generali dell'ordinamento, il sindaco può emanare ordinanze contingibili e urgenti (altre volte dette "ordinanze sindacali") in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale. Può adottare le medesime ordinanze anche “in relazione all'urgente necessità di interventi volti a superare situazioni di grave incuria o degrado del territorio” nonché ai fini di decoro e vivibilità urbana, “con particolare riferimento alle esigenze di tutela della tranquillità e del riposo dei residenti, anche intervenendo in materia di orari di vendita, anche per asporto, e di somministrazione di bevande alcoliche e superalcoliche” (art. 50 comma 5 e art. 54 comma 4 d.lgs. 267/2000 – TUEL). Fino al 2011, al fine di “prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana” al sindaco era concesso di adottare con “atto motivato provvedimenti, anche contingibili e urgenti”. La presenza della congiunzione “anche” implicava che le suddette disposizioni potessero avvenire per mezzo di ordinanze cd. ordinarie/normali, prive di carattere di necessità. La Corte costituzionale è intervenuta in merito³, dichiarando incostituzionale la presenza della congiunzione “anche”.