Legge 190 del 2012, aggiornata e in sintesi

Legge del 6 novembre 2012, n. 190, denominata formalmente “Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione”, non di rado detta Legge Severino.

L'ANAC e le sue funzioni

   Come disposto dal comma 1, art. 1, la l. 190/2012 individua nella Autorità nazionale anticorruzione (ANAC) l'organo nazionale preposto alla attività di controllo, di prevenzione e di contrasto della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione. Tale disposizione è adottata in attuazione dell'art. 6¹ della cd. Convenzione di Merida, cioé della Convenzione delle Nazioni Unite contro la corruzione, adottata dalla Assemblea generale dell'ONU il 31 ottobre 2003 e ratificata dall'Italia.

   Pertanto, l'ANAC effettua vigilanza e controllo sull'effettiva applicazione e sull'efficacia delle misure anticorruzione adottate dalle pubbliche amministrazioni e sul rispetto delle regole sulla trasparenza dell'attività amministrativa previste dalle disposizioni vigenti (comma, 2, lett. f, art. 1, l. 190/2012). A tal fine, l'ANAC esercita poteri ispettivi mediante richiesta di notizie, informazioni, atti e documenti alle pubbliche amministrazioni, ordinando l'adozione di provvedimenti richiesti dalle regole sulla trasparenza dell'attività amministrativa previste dalle disposizioni vigenti, quindi imponendo la rimozione di comportamenti contrastanti con i piani e le regole sulla trasparenza (comma 3, art. 1).

   L'ANAC inoltre riferisce al parlamento, presentando una relazione – entro il 31 dicembre di ogni anno – sull'attività di contrasto della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione e sull'efficacia delle disposizioni vigenti in materia (comma, 2, lett. g, art. 1).

Il Piano nazionale anticorruzione

   L'ANAC adotta il Piano nazionale anticorruzione (comma 2, lett. b, art. 1) sentiti il Comitato interministeriale e la Conferenza unificata. Come disposto dal comma 2bis, art. 1, l. 190/2012, il Piano nazionale individua i principali rischi di corruzione e contiene l'indicazione di obiettivi, tempi e modalità di adozione e attuazione delle misure di contrasto alla corruzione; ha inoltre durata triennale ed è aggiornato ogni anno, costituendo atto di indirizzo:

• per le pubbliche amministrazioni, così come intese dall'art. 1, comma 2, del dlgs. 165/2001 (TUPI), nell'adozione dei propri piani triennali di prevenzione della corruzione;

• per gli altri soggetti di cui all'art. 2bis, comma 2, del dlgs. 33/2013 (enti pubblici economici, ordini professionali, associazioni, enti di diritto privato, etc), ai fini dell'adozione di misure di prevenzione della corruzione integrative di quelle già adottate ai sensi del dlgs. 231/2001.

Il Dipartimento della funzione pubblica? Le altre funzioni dell'ANAC

Il dl. 90/2014, convertito con mm. dalla l. 114/2014, ha disposto con l'art. 19, comma 15, che le funzioni del Dipartimento della funzione pubblica in materia di trasparenza e prevenzione della corruzione di cui all'art. 1 , commi 4, 5 e 8, della l. 190/2012, e le funzioni di cui all'art. 48 del dlgs. 33/2013, sono trasferite all'ANAC.

   Sebbene il dl. 90/2014 abbia trasferito all'ANAC le competenze e le funzioni del Dipartimento della funzione pubblica così come disposte dalla l. 190/2012, quest'ultima non è stata ancora aggiornata, e si presenta come nei successivi paragrafi. Tuttavia, tutte le funzioni e competenze che verranno qui descritte, sono oggi prerogativa dell'ANAC. Pertanto si voglia sostituire, alle parole “Dipartimento della funzione pubblica”, la parola “ANAC”.

   Come da l. 190/2012, al Dipartimento della funzione pubblica spetta il compito di coordinare l'attuazione delle strategie di prevenzione e contrasto della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione elaborate a livello nazionale e internazionale (comma 4, lett. a, art. 1, l. 190/2012). Inoltre:

• promuove e definisce norme e metodologie comuni per la prevenzione della corruzione, coerenti con i programmi e i progetti internazionali (comma 4, lett. b);

• definisce criteri per assicurare la rotazione dei dirigenti nei settori particolarmente esposti alla corruzione, ed elabora misure per evitare sovrapposizioni di funzioni e incarichi in capo ai dirigenti pubblici, anche esterni (comma 4, lett. e).

   Le pubbliche amministrazioni centrali sono tenute a definire e trasmettere al Dipartimento della funzione pubblica (comma 5, art. 1, l. 190/2012) le procedure per selezionare e formare (in collaborazione con la Scuola superiore della pubblica amministrazione) i dipendenti chiamati a operare in settori particolarmente esposti alla corruzione, prevedendo, negli stessi settori, la rotazione di dirigenti e funzionari.

Piano di prevenzione della corruzione e PIAO

Il tema viene trattato mentre il contesto normativo in materia è in fase di forte evoluzione.

   Fino al 2022 le pubbliche amministrazioni centrali dovevano definire un Piano di prevenzione della corruzione nel quale si forniva una valutazione del diverso livello di esposizione degli uffici al rischio di corruzione e indica gli interventi organizzativi volti a prevenire il medesimo rischio (comma 5, lett. a, l. 190/2012). Tale adempimento è stato abolito per le amministrazioni pubbliche con più di 50 dipendenti, in quanto assorbito nelle sezioni apposite del Piano integrato di attività e organizzazione (PIAO), quest'ultimo introdotto all’art. 6 del dl. 80/2021.

   Negli intenti del legislatore, il PIAO consente alle pubbliche amministrazioni di racchiudere in un unico documento la programmazione relativa alla gestione delle risorse umane, alla valutazione della performance, all’organizzazione e all’allocazione dei dipendenti nei vari uffici, e quindi a quanto concerne la prevenzione della corruzione e la trasparenza².

   Gli obiettivi strategici in materia di prevenzione della corruzione e trasparenza, intesi quali contenuto necessario dei documenti di programmazione strategico-gestionale e del Piano triennale per la prevenzione della corruzione, sono definiti dall'organo di indirizzo. È proprio l'organo di indirizzo ad adottare il Piano triennale per la prevenzione della corruzione – su proposta del Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza – entro il 31 gennaio di ogni anno, curandone inoltre la trasmissione dello stesso all'ANAC (comma 13, art. 1, l. 190/2012).

   Negli enti locali il piano è approvato dalla giunta. L'attività di elaborazione del Piano non può essere affidata a soggetti estranei all'amministrazione.

   Il Piano deve individuare le attività a più elevato rischio di corruzione, che possono essere in aggiunta a quelle indicate nel Piano nazionale anticorruzione (comma 9, art. 1).

   Sia il Piano di prevenzione della corruzione che il PIAO, hanno durata triennale e vengono aggiornati annualmente.

Il Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza

   Il Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza – di norma – è individuato tra i dirigenti di ruolo in servizio dall'organo di indirizzo. Negli enti locali invece, il Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza è il segretario o il dirigente apicale, salva diversa determinazione motivata. Ancora, nelle Unioni di comuni, può essere nominato un unico responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza. (comma 7, art. 1, l. 190/2012).

   Alla presenza di disfunzioni inerenti all'attuazione delle misure di prevenzione della corruzione e di trasparenza, il Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza fa segnalazione all'organo di indirizzo e all'Organismo indipendente di valutazione (OIV), indicando agli uffici competenti all'esercizio dell'azione disciplinare i nominativi dei dipendenti che non hanno attuato correttamente le misure in materia di prevenzione della corruzione e di trasparenza. Qualora vi siano misure discriminatorie nei confronti del Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza – per motivi collegati, direttamente o indirettamente, allo svolgimento delle sue funzioni – il tutto deve essere segnalato all'ANAC.

   Il responsabile provvede anche (ex comma 10, art. 1):

• alla verifica dell'efficacia del Piano e della sua idoneità, nonché a proporre la modifica dello stesso quando sono accertate significative violazioni delle prescrizioni;

• alla verifica, d'intesa con il dirigente competente, dell'effettiva rotazione degli incarichi negli uffici preposti allo svolgimento delle attività nel cui ambito è presente il rischio elevato che siano commessi reati di corruzione;

• ad individuare i dipendenti pubblici che operano nei settori a rischio corruzione, con il fine di inserirli nei programmi di formazione inerenti i temi dell'etica e della legalità (ai sensi del comma 11, art. 1).

La trasparenza nella l. 190/2012

   La trasparenza dell'attività amministrativa è intesa quale uno di quei “livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti sociali e civili” che, una volta determinati, devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale, così come disposto dall'art. 117, comma 2, lett. m, della Costituzione (comma 15, art. 1, l. 190/2012). A tal fine, la l. 190/2012, dispone che nei siti web istituzionali delle amministrazioni pubbliche vengano pubblicati i relativi bilanci e conti consuntivi, nonché i costi unitari di realizzazione delle opere pubbliche e di produzione dei servizi erogati ai cittadini. Le informazioni sui costi sono pubblicate sulla base di uno schema tipo redatto dall'Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture (non più esistente; dal 2014 accorpata all'ANAC), che ne cura altresì la raccolta e la pubblicazione nel proprio sito web istituzionale al fine di consentirne una agevole comparazione.

   Le amministrazioni, nel rispetto della disciplina del diritto di accesso ai documenti amministrativi di cui al Capo V della l. 241/1990, in materia di procedimento amministrativo, hanno l'obbligo di rendere accessibili in ogni momento agli interessati, per via telematica (ai sensi dell'art. 65, comma 1, dlgs. 82/2005) le informazioni relative ai provvedimenti e ai procedimenti amministrativi che li riguardano, comprese le informazioni relative allo stato della procedura, ai relativi tempi e allo specifico ufficio competente in ogni singola fase (comma 30, art. 1, l. 190/2012).

   Il dlgs. n. 36 del 31 marzo 2023, ha disposto mediante art. 226 l'abrogazione del comma 32, art. 1, l. 190/2012, il quale imponeva alle stazioni appaltanti di pubblicare nei propri siti web istituzionali una serie di informazioni (dalla struttura proponente, all'oggetto del bando; dall'elenco degli operatori invitati a presentare offerte all'importo di aggiudicazione; e quindi i tempi di completamento dell'opera, servizio o fornitura e l'importo delle somme liquidate). L'abrogazione fa parte di un percorso di energico mutamento in materia di appalti pubblici, scandito da un abbondante numero di disposizioni transitorie.

Le attività a rischio infiltrazione mafiosa

   Sono definite come maggiormente esposte a rischio di infiltrazione mafiosa le seguenti attività (ex comma 53, art. 1, l. 190/2012):

• [le lett. a e b (trasporto di materiali a discarica per conto di terzi; trasporto, anche transfrontaliero, e smaltimento di rifiuti per conto di terzi) sono state abrogate con dl. 23/2020 convertito con mm. dalla l. 40/2020];

• estrazione, fornitura e trasporto di terra e materiali inerti;

• confezionamento, fornitura e trasporto di calcestruzzo e di bitume;

• noli a freddo di macchinari;

• fornitura di ferro lavorato;

• noli a caldo;

• autotrasporti per conto di terzi;

• guardiania dei cantieri.

• servizi funerari e cimiteriali;

• ristorazione, gestione delle mense e catering;

• servizi ambientali, comprese le attività di raccolta, di trasporto nazionale e transfrontaliero, anche per conto di terzi, di trattamento e di smaltimento dei rifiuti, nonché le attività di risanamento e di bonifica e gli altri servizi connessi alla gestione dei rifiuti.

   Le attività sopraelencate possono essere aggiornate entro il 31 dicembre di ogni anno, mediante apposito decreto del ministero dell'Interno, adottato di concerto con i ministri della giustizia, delle infrastrutture e dei trasporti e dell'economia e delle finanze. Il decreto è adottato previo parere delle Commissioni parlamentari competenti, da rendere entro trenta giorni dalla data di trasmissione del relativo schema alle Camere. Qualora le Commissioni non si pronuncino entro il termine, il decreto può essere comunque adottato (comma 54, art. 1).

Le modifiche al Codice penale

   Il comma 75, art. 1, l. 190/2012, modifica l'art. 317 cp. (concussione) da cui è stato rimosso il riferimento all'induzione, la quale – ora disciplinata separatamente all'art. 319quater cp. – apre alla punibilità del privato che in questa ipotesi non è più destinatario di violenza o minaccia (come nella concussione costrittiva ex art. 317 cp.), ma che può essere identificato quale soggetto agente di un reato plurisoggettivo.

   Inoltre, la l. 190/2012 ha riscritto interamente la norma che puniva la corruzione impropria (corruzione per atto di ufficio) e introdotto al suo posto la corruzione per l'esercizio delle funzioni (art. 318 cp.), spostando l'oggetto del reato dall'atto in sé (ciò che si è commesso dietro pagamento illecito), all'esercizio delle funzioni e dei poteri³.

   L'art. 346bis, inserito nel codice penale con il comma 75, lett. r, art. 1, l. 190/2012, introduce il reato di traffico di influenze illecite che punisce chi, sfruttando relazioni esistenti o asserite con un pubblico ufficiale, si fa dare o promettere denaro o altra utilità per fungere da mediatore illecito. Con l'introduzione dell'art. 346bis, la l. 190/2012 recepiva quanto disposto dalla Convenzione di Merida.

   Sempre in riferimento al codice penale, la l. 190/2012 estende i reati previsti dagli artt. 318 e 319 cp. agli incaricati di un pubblico servizio, mediante la sostituzione del primo comma dell'art. 320 cp. Inoltre, inasprisce le pene detentive degli artt. 319, 319ter e 323.