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L'accesso ai documenti amministrativi delle Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi, legge 7 agosto 1990, n. 241, così come disposto nel Capo V (artt. da 22 a 28).
Definizioni e principi in materia di accesso ai documenti amministrativi
L'art. 22, comma 1, espone le definizioni di alcuni termini fondamentali in materia di accesso ai documenti amministrativi. Dalla definizione di "diritto di accesso" inteso quale diritto degli interessati a prendere visione e a estrarre copia di documenti amministrativi; alla determinazione dei soggetti “interessati” e “controinteressati”, definiti come segue:
interessati, “tutti i soggetti privati [...] che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso” (art. 1, comma 1, lett. b, l. 241/1990);
controinteressati, “tutti i soggetti, individuati o facilmente individuabili in base alla natura del documento richiesto, che dall'esercizio dell'accesso vedrebbero compromesso il loro diritto alla riservatezza” (art. 1, comma 1, lett. c, l. 241/1990).
Viene inoltre definito il "documento amministrativo", inteso quale “rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale” (art. 1, comma 1, lett. d, l. 241/1990).
Il comma 2, novellato con l. 69/2009, eleva l'accesso ai documenti amministrativi a principio generale dell'attività amministrativa. In particolare, il comma 2 istituisce il criterio per cui l'accesso ai documenti amministrativi favorisce la partecipazione all'attività amministrativa, assicurando l'imparzialità e la trasparenza di quest'ultima.
Diritto di accesso: di chi e verso cosa
Tutti i documenti amministrativi sono accessibili (art. 22, comma 3, l. 241/1990) a chi detiene una posizione giuridica qualificata (ex art. 22, comma 1, lett. b-c), fatta eccezione per quei documenti elencati all'art. 24, e verso i quali non si può vantare diritto all'accesso. Tra questi, vi sono:
documenti coperti da segreto di Stato;
documenti relativi ai procedimenti tributari;
gli atti normativi;
ulteriori casi previsti dal Governo (per motivi di sicurezza e difesa nazionale, o con inerenza all'esercizio della sovranità nazionale e alla continuità e alla correttezza delle relazioni internazionali, o quando i documenti riguardino vita privata o riservatezza di persone fisiche, persone giuridiche, gruppi, imprese e associazioni).
Rimane comunque garantito ai richiedenti il diritto di accesso a quei documenti la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici. Nel caso di documenti contenenti dati sensibili e giudiziari, l'accesso è consentito solo qualora serva per tutelare un diritto della personalità o un altro diritto o libertà fondamentale, così come previsto dall'art. 60 del d.lgs. 196/2003 (cd. legge sulla privacy) a cui l'art. 24 della l. 241/1990 rimanda attraverso il comma 7.
L'esercizio del diritto di accesso
Il diritto di accesso si esercita mediante esame ed estrazione di copia dei documenti amministrativi. L'esame è gratuito, mentre il rilascio di copia è soggetto al rimborso del costo di produzione (art. 25, comma 1).
La richiesta di accesso deve essere motivata e rivolta verso l'amministrazione che ha formato il documento o che lo detiene stabilmente (art. 25, comma 2). L'eventuale rifiuto da parte dell'amministrazione, nei casi previsti dall'art. 24 e che abbiamo già esaminato, deve essere motivato anch'esso (art. 25, comma 3). Tuttavia, l'obbligo di motivazione sembra venir meno con il silenzio-diniego previsto al comma 4 dell'art. 25, in cui si stabilisce che trascorsi inutilmente 30 giorni dalla richiesta, questa si debba intendere respinta.
Il richiedente può presentare ricorso presso il TAR (ai sensi del comma 5) o, in alternativa, presso il difensore civico o avanti la Commissione per l'accesso ai documenti amministrativi (se ne parlerà dopo). Difensore civico e Commissione per l'accesso si pronunciano entro 30 giorni dalla presentazione dell'istanza. Anche in questo caso, con lo scadere del termine, vale il silenzio-diniego. Al contrario, se Difensore civico o Commissione per l'accesso ritengono illegittimo il rifiuto all'accesso dei documenti amministrativi, “ne informano il richiedente e lo comunicano all'autorità disponente”. Se questa non emana il provvedimento confermativo motivato entro 30 giorni dal ricevimento della comunicazione, l'accesso ai documenti è da considerarsi consentito. In questa ipotesi, qualora scadesse infruttuosamente il tempo, varrebbe il silenzio-assenso.
Se invece l'accesso è negato o differito per motivi inerenti a dati personali che si riferiscono a soggetti terzi, la Commissione provvede, sentito il parere del Garante per la protezione dei dati personali. Tuttavia in questo caso opera il silenzio-facoltativo, il quale non obbliga la Commissione ad attendere tale parere.
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| Capo V della legge 241/1990, schema |
La Commissione per l'accesso ai documenti amministrativi
L'art. 27 istituisce la Commissione per l'accesso ai documenti amministrativi presso la presidenza del Consiglio dei ministri e ne disciplina la composizione. Nominata con decreto del presidente del Consiglio dei ministri, è presieduta dal sottosegretario di Stato ed è composta da dieci membri:
due senatori, designati dal presidente del Senato;
due deputati, designati dal presidente della Camera dei deputati;
quattro magistrati ordinari;
uno scelto tra i professori di ruolo di materie giuridiche1;
il capo della struttura della Presidenza del Consiglio dei Ministri che svolge il supporto; organizzativo per il funzionamento della Commissione.
Rinnovata ogni tre anni (art. 27, comma 3), la Commissione ha il compito di vigilare sulla attuazione del principio di piena conoscibilità dell'attività della pubblica amministrazione. Inoltre, essa redige annualmente una relazione sulla trasparenza dell'attività della pubblica amministrazione, che comunica alle Camere e al Presidente del Consiglio dei Ministri (art. 27, comma 5).
Il segreto d'ufficio
L'art. 28 della l. 241/1990 modifica l'art. 15 del Testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato (quest'ultimo approvato con dpr 3/1957), andando a introdurre l'obbligo per l'impiegato statale al segreto d'ufficio.
1 L'art. 27 della l. 241/1990 non specifica quale organo debba scegliere un membro tra i professori di ruolo, tuttavia sul sito web della Commissione per l'accesso ai documenti amministrativi, risulta che questi siano “designati dal Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca”. Si veda il seguente link: https://www.commissioneaccesso.it/it/la-commissione/composizione-attuale/ [accesso 1 maggio 2023].
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