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Con privatizzazione (o contrattualizzazione) del pubblico impiego si fa riferimento al processo che ha visto l'applicazione di norme di diritto privato ai rapporti di lavoro dipendente nel settore pubblico.
Il processo di "privatizzazione" del pubblico impiego è stato avviato attraverso la legge delega n. 421 del 1992, attuata mediante dlgs. 29/1993. Tale processo ha subito ulteriori sviluppi prima con il dlgs. 80/1998 e poi con il dlgs. 165/2001 (Testo unico sul pubblico impiego – TUPI).
Il pubblico impiego prima della privatizzazione
Prima del dlgs. 29/1993 la disciplina del pubblico impiego era regolata principalmente da atti legislativi e regolamenti amministrativi, e si caratterizzava per la sua natura esclusivamente pubblicistica e unilaterale.
Tale natura si contraddistingueva quindi non solo dal fatto che le controversie di lavoro rientrassero nell'esclusiva competenza del giudice amministrativo – con i dipendenti pubblici che si configuravano quindi come soggetti titolari principalmente di interessi legittimi –, ma anche per la modalità di instaurazione del rapporto di impiego, che avveniva attraverso un atto unilaterale di nomina emanato dalla PA anziché mediante un contratto di diritto privato frutto di una contrattazione tra più parti.
L'evoluzione normativa in Italia per un nuovo pubblico impiego
Il dlgs. 29/1993, la prima privatizzazione
Sebbene in Italia fossero già stati fatti tentativi per introdurre elementi del diritto privato nell'ambito del pubblico impiego (si ricorda la legge quadro n. 93/1983, che estendeva ai dipendenti pubblici numerose norme dello Statuto dei lavoratori), la vera svolta è avvenuta con il dlgs. 29/1993, il quale si prefiggeva di “integrare gradualmente la disciplina del lavoro pubblico con quella del lavoro privato” (art. 1, comma 1, lett. c, nella sua forma originaria).
Più in generale, il dlgs. 29/1993 prevedeva che i rapporti di lavoro dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche fossero “disciplinati dalle disposizioni delle sezioni II e III, capo I, titolo II, del libro V del codice civile e dalle leggi sui rapporti di lavoro subordinato nell'impresa” (art. 2, comma 2). Tuttavia, il vero mutamento del rapporto si manifestava non tanto nel comma citato, ma piuttosto lì dove veniva stabilito che i rapporti individuali di lavoro e di impiego dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni “sono regolati contrattualmente" (art. 2, comma 3), e nella condizione secondo cui le pubbliche amministrazioni “operano con i poteri del privato datore di lavoro” (art. 4, comma 1)1. In questi ambiti si delineava un nuovo panorama normativo che ridefiniva il modo in cui venivano gestiti e disciplinati i rapporti di lavoro nel settore pubblico, i quali venivano appunto devoluti alla contrattazione collettiva.
Proprio in questo senso, a seguito del dlgs. 29/1993 la contrattazione collettiva è divenuta un elemento fondamentale nella gestione del lavoro nel settore pubblico, poiché ha assunto progressivamente la responsabilità di regolare una vasta gamma di materie, precedentemente disciplinate a livello legislativo2. In altre parole significa che i sindacati e i datori di lavoro (le amministrazioni pubbliche) hanno acquisito il potere di negoziare e stabilire le condizioni di lavoro, i diritti e le responsabilità dei dipendenti pubblici in settori che prima erano oggetto di norme legislative. Inoltre il dlgs. 29/1993 instaurava l'obbligo legale in capo alle pubbliche amministrazioni di assicurare ai propri dipendenti trattamenti non inferiori a quelli previsti dalla contrattazione collettiva.
Il dlgs. 29/1993 istituiva per mezzo dell'art. 50 l'Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN), alla quale devolveva la rappresentanza delle pubbliche amministrazioni in sede di contrattazione collettiva.
Oltre a quanto fin qui detto, il decreto del 1993 andava a innovare il ruolo dei dirigenti statali, avviando così un processo di separazione tra le competenze degli organi di indirizzo politico-amministrativo e le cd. competenze di micro-organizzazione.
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| Il processo di privatizzazione in sintesi |
Il dlgs. 80/1998, la seconda privatizzazione
Il dlgs. 80/1998 ampliava l'autonomia nell'organizzazione degli uffici3, nonché le possibilità di intervento dei contratti collettivi, “con riferimento agli atti interni di organizzazione aventi riflessi sul rapporto di lavoro” (ex art. 6, dlgs. 80/1998), rafforzando – più in generale – la valenza del contratto, sia individuale che collettivo.
Veniva inoltre introdotta la responsabilità dirigenziale in relazione alle prestazioni di servizio, secondo cui “I risultati negativi dell'attività amministrativa e della gestione o il mancato raggiungimento degli obiettivi, [...], comportano per il dirigente interessato la revoca dell'incarico” (ex art. 14, dlgs. 80/1998).
Il dlgs. 80/1998 introduceva nuove disposizioni in materia di giurisdizione nelle controversie di lavoro e di giurisdizione amministrativa. Le novità apportate dal dlgs. 80/1998 all'art. 69 del dlgs. 29/1993, ampliavano la competenza del giudice ordinario del lavoro, includendo nella sua giurisdizione i casi che coinvolgevano atti amministrativi e questioni sindacali/contrattuali.
Dlgs. 165/2001: il TUPI (e successive riforme)
Il dlgs. 165/2001, Testo unico sul pubblico impiego (TUPI), venne adottato con l'obiettivo di unificare le diverse fonti legislative esistenti in materia di pubblico impiego, ed entro il quale confluiscono molte delle disposizioni del dlgs. 29/1993.
L'art. 3 del TUPI esclude dalla privatizzazione alcune categorie di dipendenti pubblici, pure sottratte alla giurisdizione del giudice ordinario. Tra alcune delle categorie escluse vi sono magistrati ordinari, amministrativi e contabili; avvocati e procuratori di Stato; personale militare e delle forze dell'ordine.
Negli anni successivi, il TUPI sarebbe stato soggetto a significative modifiche operate dal dlgs. 150/2009, decreto attuativo della l. 15/2009 (cd. riforma Brunetta) e, in un periodo compreso tra il 2012 e il 2017, da una ulteriore serie di interventi, tutti volti a ottimizzare la produttività del lavoro pubblico, garantendo maggiore efficienza e trasparenza delle amministrazioni pubbliche.
1 Alfredo Corpaci, ‘La fase transitoria. Il nuovo quadro normativo sul pubblico impiego.’ in Massimo D’Antona, Alfredo Corpaci e Giuseppe Albenzio, ‘La privatizzazione del pubblico impiego alla prova’ (1995) 118(2) Il Foro italiano 29/30.
2 Francesco Caringella, Compendio di diritto amministrativo (IX, Giuridica Editrice 2016) 243.
3 Con modifica degli artt. 2 e 6 del dlgs. 29/1993, mediante artt. 2 e 5 del dlgs. 80/1998.
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