Atto amministrativo: struttura, formule di rito e come si redige

   Si definisce “amministrativo” l'atto emanato da un'autorità amministrativa nell'esercizio di una funzione amministrativa.

Atto, procedimento e provvedimento amministrativo: differenza

L'atto amministrativo è parte del procedimento amministrativo (che, infatti, è formato da una sequenza di più atti amministrativi coordinati tra loro). Il procedimento amministrativo si conclude con un atto amministrativo finale, il quale prende il nome di provvedimento amministrativo, caratterizzato dal fatto che esterna la volontà della pubblica amministrazione, incidendo sulla situazione giuridica di uno o più soggetti.

   Inoltre, i provvedimenti amministrativi presentano ulteriori caratteristiche rispetto ai meri atti amministrativi. Queste caratteristiche sono:

• autoritarietà (o imperatività): cioè la capacità del provvedimento di incidere unilateralmente sulla sfera giuridica del destinatario, data dall'autorità dell'amministrazione che emette il provvedimento.

• esecutorietà: cioè la capacità del provvedimento di incidere coattivamente sulla sfera giuridica del destinatario, imponendo l'adempimento di obblighi.

• esecutività: l'idoneità del provvedimento a essere efficace e immediatamente eseguibile.

• tipicità e nominatività:

  • tipicità: i provvedimenti devono rientrare nelle categorie previste dall'ordinamento.

  • nominatività: a ogni interesse pubblico corrisponde un dato tipo di atto disciplinato dalla legge.

I vizi del provvedimento amministrativo

   A seconda dei vizi che possono inficiare il provvedimento amministrativo, quest'ultimo può essere ritenuto [v. nello specifico Nullità e annullabilità dell'atto amministrativo]:

• Nullo: quando privo di uno o più elementi essenziali; quando è adottato in violazione del giudicato, di competenza del giudice amministrativo; quando presenta difetto assoluto di attribuzione (cd. incompetenza assoluta – cioè quando emanato da un organo di un altro potere dello Stato che non ha alcuna competenza in materia). Essendo nullo, non può essere sanato.

• Annullabile: quando inficiato da vizio di incompetenza relativa (quando l'atto è stato emanato da un organo non competente, ma facente parte dello stesso complesso organizzatorio dell'organo competente); eccesso di potere (quando l'amministrazione esercita il potere per fini diversi rispetto a quelli stabiliti dall'ordinamento); adottato in violazione di legge. Può essere sanato.

Schema atto amministrativo: struttura e redazione

L'atto amministrativo in sé: elementi essenziali

   Come detto, la mancanza degli elementi essenziali rende nullo l'atto amministrativo, ex art. 21-septies l. 241/1990. Gli elementi essenziali che devono essere riportati in un atto amministrativo vengono generalmente indicati come segue:

• soggetto/autorità: in riferimento all'autorità che emana l'atto;

• oggetto: comportamento, fatto, bene o situazione giuridica su cui l’atto intende incidere;

• contenuto: che deve essere lecito, possibile, determinato e determinabile;

• finalità: lo scopo dell’atto (sanzionare, autorizzare, etc);

• forma: di norma, la forma di essere dell’atto, è la forma scritta. Tale forma rispetta una struttura formale e generalmente riconosciuta (v. infra, La struttura dell'atto amministrativo: elementi formali). Sono previste altre forme, come ad esempio la forma orale o la forma per immagini/simboli (es. segnali stradali);

• destinatario: il soggetto privato o l’ente pubblico verso cui si producono gli effetti del provvedimento.

   Agli elementi essenziali dell'atto, si aggiungono gli elementi accidentali:

• termine: la data in cui l'atto inizierà a produrre gli effetti.

• condizione: presente negli atti di amministrazione attiva (cioè con attività deliberative ed esecutive) e negli atti di amministrazione di controllo.

• onere: negli atti che ampliano la situazione giuridica soggettiva, con autorizzazioni e concessioni.

• riserva: con la quale la pubblica amministrazione si riserva di adottare futuri provvedimenti in relazione all'oggetto dell'atto emanato.

   Si tenga inoltre conto che vi sono anche gli elementi naturali o altrimenti detti elementi impliciti, cioè quegli elementi che si considerano sempre inseriti nell'atto, anche se non apposti direttamente.

La struttura dell'atto amministrativo: elementi formali

   L'atto amministrativo si può suddividere in tre parti, ognuna delle quali è composta da diversi elementi.

Prima parte

• La denominazione formale del tipo di provvedimento amministrativo.

• L'intestazione, che contiene l'autorità emanante. La sua mancanza equivale alla irregolarità dell'atto.

• L'oggetto, che esprime la funzione del provvedimento nel caso concreto.

• Il numero di protocollo.

Seconda parte

• Il preambolo, ove sono indicate norme di legge o i regolamenti in base ai quali l'atto è adottato. Dalla mancanza del preambolo dipende la illegittimità dell'atto.

• La motivazione, nella quale la pubblica amministrazione indica gli interessi coinvolti nel procedimento, motivando le ragioni dell'atto emanato. Può essere inglobata nel preambolo, o subentrare immediatamente allo stesso. La mancanza della motivazione può essere considerata violazione di legge, ai sensi dell'art. 3, l. 241/1990. Qualora invece la motivazione risulti perplessa, contraddittoria, non comprensibile, si parla di sintomo di eccesso di potere. Ai sensi dell'art. 3, comma 2, l. 241/1990, la motivazione non è richiesta per gli atti normativi e per quelli a contenuto generale.

• Il dispositivo, che costituisce la dichiarazione di volontà vera e propria (parte precettiva dell'atto).

Terza parte

• Il luogo, in cui il provvedimento è stato adottato, seguito dalla data di emanazione del provvedimento. La mancanza della indicazione del luogo o della data, equivale a una irregolarità.

• La sottoscrizione, ovvero la firma dell'autorità che emana l'atto.

Atti amministrativi: le formule di rito

   Le formule di rito sono prettamente convenzionali e vengono utilizzate a seconda della sezione dell'atto amministrativo che si è chiamati a redigere:

Preambolo

   Tale sezione è caratterizzata dal contenere gli elementi di fatto e di diritto che hanno determinato l’avvio del procedimento. Generalmente il preambolo si divide in più paragrafi, ognuno dei quali introdotto dal termine “Visto”. Più nello specifico, i paragrafi sono ordinati in base ai concetti e alle informazioni che intendono esprimere secondo la seguente sequenza:

• Premesso che: utilizzato per annunciare elementi che hanno determinato l’avvio del procedimento.

• Visto: utilizzato per elencare elementi di diritto (leggi e norme) e altri elementi quali proposte, progetti, pareri tecnici che hanno istruito il provvedimento.

• Dato atto che; Preso atto che: utilizzati per indicare gli elementi obiettivi che l’organo emanante riporta così come sono, sia che siano realizzati in seno all’ente sia che si siano realizzati all’esterno dell’ente. Generalmente, mentre con “dato atto che”, ci si riferisce a fatti e circostanze che l'amministrazione conosce direttamente poiché avvenuti all'interno dell'ente; con “preso atto che” ci si riferisce a fatti e circostanze che l'amministrazione conosce per via indiretta, in quanto avvenuti al di fuori dell'ente.

• Accertato che; Verificato che; Constatato che; Riscontrato che: similmente a “dato atto che” e “preso atto che”, tali formule servono a indicare fatti e circostanze oggettive che, in questo caso, sono frutto di accertamenti, verifiche, pareri e controlli.

• Acquisito agli atti: formula utilizzata per citare i documenti che appartengono all’istruttoria dell’atto e che sono contenuti nel fascicolo elettronico (es. verbali, relazioni, corrispondenza interna ed esterna etc.). Questi documenti non sono allegati all’atto.

• Rilevato che: tale formula viene utilizzata con riferimento a elementi o circostanze accertate tramite la quale l’organo competente esprime una prima valutazione che spesso introduce la fase della motivazione.

Preambolo. Parte finale

• Richiamato: formula utilizzata per citare la giurisprudenza e la dottrina a sostegno dell’adozione della deliberazione. Viene anche utilizzata in alternativa alla formula “Visto”.

• Ritenuto che; Considerato che; Valutato che: tipiche formule di rito che precedono la motivazione, e che descrivono gli interessi pubblici e privati che giustificano i fini dell’adozione dell’atto.

Il dispositivo

   Le formule del dispositivo sono: Determina; Decide; Delibera; Dispone; Ordina; Decreta. Tali formule vengono generalmente utilizzate a seconda dell'organo che emana l'atto, in conformità con la denominazione dell'atto amministrativo stesso (se si “determina”, l'atto è una “determinazione”; se si “delibera”, è una “deliberazione”). In riferimento alla dimensione comunale dell'organizzazione territoriale amministrativa, solitamente le formule di rito presenti nei dispositivi sono correlate all'organo che le emette, e possono presentarsi come segue:

• il dirigente – in qualità di responsabile del servizio/trattamento – determina;

• il consiglio o la giunta, delibera/decide;

• il sindaco, decreta, ordina/dispone.