Enti pubblici: quali sono e cosa sono

La pubblica amministrazione è formata da tutti gli organi dello Stato e dagli enti pubblici, intesi quali enti pubblici territoriali e non territoriali.

Cos'è un ente pubblico? Nozione fondamentale

   A volte definiti con il termine di “amministrazione parallela” (in passato si è anche parlato di “parastato”), gli enti pubblici sono dotati di personalità giuridica di diritto pubblico ed esercitano funzioni amministrative. Esistono diversi enti pubblici, differenziati per struttura e funzioni, poteri e ambito di autonomia. Le classificazioni in merito, reperibili nella dottrina, variano a seconda del criterio prescelto di catalogazione e, pertanto, non sono uniformi.

Lo Stato come ente pubblico

   L'ente pubblico per antonomasia è lo Stato, nelle vesti di Stato-amministrazione, il quale agisce sullo stesso piano degli altri soggetti previsti dall'ordinamento.

   La personalità giuridica dello Stato, anche se non espressamente affermata, è tuttavia individuabile nell'ordinamento giuridico italiano, che afferma tra l'altro che lo Stato:

• è civilmente responsabile dell'operato dei suoi organi (art. 28 Cost.)

• è proprietario di beni (art. 42 Cost. e artt. 822 e ss. c.c.)

• può stipulare contratti con altri soggetti (R.D. 2440/1923)

• può agire ed essere citato in giudizio (t.u. 1611/1933 e art. 25 c.p.c.)

Gli enti pubblici oltre lo Stato

   Sono enti pubblici solo quegli enti a cui la legge istitutiva riconosce espressamente tale natura (cd. criterio nominalistico). Gli enti pubblici, o persone giuridiche pubbliche, sono soggetti che esercitano funzioni amministrative. Nel loro complesso formano la cd. pubblica amministrazione indiretta. Hanno pubblici poteri, e cooperano con lo Stato al fine di raggiungere i molteplici fini pubblici che questo si propone.

Quali sono gli enti pubblici? Distinzione e differenze

   I criteri per identificare e delineare le varie tipologie di enti pubblici possono ritenersi non soddisfacenti¹, in quanto non riescono a distinguere, in maniera certa e peculiare, un ente pubblico rispetto a un altro. Quella degli enti pubblici rimane infatti una categoria estremamente diversificata dove l'unico elemento comune è rappresentato dalla loro personalità giuridica di diritto pubblico, che tuttavia non è sempre facile da individuare². È comunque possibile una macrodistinzione come segue:

1. Enti indipendenti dello Stato (enti territoriali, organi e collegi professionali).

2. Enti ausiliari; a loro volta suddivisibili in:

• enti strumentali;

• enti di servizi;

• enti di disciplina del settore.

3. Enti pubblici economici o imprenditoriali; la maggior parte dei quali – in conformità a un processo di privatizzazione avvenuto in Italia nelle ultime tre decadi – ha perso la sua natura pubblicistica a partire dagli anni '90, trasformandosi in Società per azione – SPA (v. ifra).

   Si vogliono comunque riportare di seguito i diversi criteri di distinzione tra enti così come generalmente posti³, tenendo da conto che l'appartenenza di un ente a una determinata categoria, non preclude allo stesso di appartenere al contempo anche a un'altra (come infatti si diceva, a oggi non sono state individuate distinzioni peculiari). Si precisa che la seguente lista, così come altre reperibili nei testi, non può risultare esaustiva:

• Corporazioni e istituzioni

  • Sia le corporazioni che le istituzioni sono persone giuridiche. Nelle corporazioni prevale l'elemento personale, cioè si basano sull'associazione di più persone; nelle istituzioni prevale l'elemento patrimoniale.

• Enti territoriali ed enti istituzionali (o enti non territoriali)

  • Tra gli enti territoriali si registrano: Stato, Regioni, province, città metropolitane, comuni, unioni di comuni e comunità montane (cd. enti territoriali minori). Gli enti territoriali sono caratterizzati dal territorio quale elemento costitutivo; territorio che rappresenta sia l'ambito sia l'oggetto dell'attività e che, pertanto, “delimita la sfera di competenza ed efficacia dei poteri loro ascritti”⁴.

  • Gli enti istituzionali, invece, sono tutti gli enti non territoriali. Questi possono essere inoltre distinti tra: enti pubblici economici, enti strumentali e di servizi, enti associativi⁵.

• Enti nazionali ed enti locali

  • Gli enti nazionali esercitano la loro sfera d'azione su tutto il territorio nazionale, con lo scopo di perseguire un interesse nazionale.

  • Gli enti locali operano invece nell'ambito di un territorio circoscritto. Tutti gli enti territoriali sono classificabili come enti locali, ma non tutti gli enti locali sono anche enti territoriali. Ad esempio, il comune è un ente locale che è anche ente territoriale. L'ASL è un ente locale che tuttavia non è ente territoriale.

• Enti strumentali

  • Sono enti che perseguono fini propri ed esclusivi di un altro ente (in genere lo Stato), e da questo ricevono ordini e direttive, tant'è che il loro margine di autonomia amministrativa è minimo. Sono esempio di enti strumentali, l'ISTAT, il CNR e la Croce Rossa italiana.

• Enti autarchici (termine obsoleto) ed enti pubblici economici

  • Gli enti autarchici agiscono in regime di diritto amministrativo, e sono pertanto qualificabili come pubbliche amministrazioni. Si contraddistinguono per autarchia, autogoverno, autonomia e autotutela. Oggi si tende piuttosto a parlare di enti autonomi, poiché l'identità dell'ente autarchico, così come era intesa, è ormai sorpassata⁶. Con “ente autarchico” si intendeva che comuni e province potevano perseguire interessi propri, nella misura in cui questi combaciavano direttamente con gli interessi dello Stato. In questo senso, con il termine ente autarchico ci si riferiva pertanto agli enti locali, intesi quali “strumento dello Stato centrale” e verso la cui attività lo Stato “esercitava [...] penetranti controlli”⁷. Un esempio di ente autarchico, come detto, era il comune.

  • Gli enti pubblici economici agiscono in veste imprenditoriale e operano come soggetti privati, cioè operano in regime di concorrenza con altri imprenditori privati. Con d.lgs. 386/1991⁸ (convertito con l. 35/1992) si è disposto che gli enti pubblici economici possono essere trasformati in SPA. A seguito della nuova normativa, molti tra gli enti pubblici economici sono oggi stati trasformati in SPA (Eni, Enel, etc.). Pertanto risulta che la categoria degli enti pubblici economici ha subito un forte ridimensionamento (tra i principali enti pubblici economici, a oggi si possono citare l’Agenzia del demanio, la Siae, e l'Enit)

• Enti ausiliari

  • Sono gli enti che aiutano e integrano l'azione statale. I fini perseguiti, seppure non sono esclusivi dello Stato, sono da esso considerati con interesse. Tra gli enti ausiliari sono catalogabili a titolo d'esempio il CONI e l'Accademia dei Lincei.

• Enti necessari

  • Tutti gli enti che sono previsti dall'ordinamento in materia di sistema organizzativo: gli enti territoriali, gli organi, i collegi professionali, etc.

Struttura degli enti pubblici: organi e uffici

   L'organo è lo strumento principale attraverso cui agisce l'amministrazione. Gli elementi essenziali che fanno parte dell'organo sono 1) il titolare dell'organo (altrimenti funzionario), generalmente una persona fisica legata all'organo dal cd. rapporto di servizio; 2) l'esercizio di una pubblica potestà da parte dello stesso titolare.

   L'ufficio è invece il complesso organizzativo di sfere di competenze, persone fisiche, beni materiali e mezzi rivolti all'espletamento di un'attività strumentale. Questo complesso consente all'organo – a cui è subordinato – di emettere i provvedimenti finalizzati a realizzare i fini istituzionali dell'ente. Fanno parte degli uffici 1) un elemento funzionale (cioè l'attribuzione di funzioni proprie della persona giuridica/ente di cui fanno parte) e 2) un elemento strutturale (essendo che sono incorporati stabilmente nella struttura dell'ente cui fanno parte).

Rapporto d'ufficio e rapporto di servizio

   Con rapporto organico e rapporto di servizio ci si riferisce, in sostanza, ai rapporti che intercorrono tra il personale impiegato presso un ente, e l'ente. Il rapporto organico (cd. rapporto d'ufficio) e il rapporto di servizio spesso coesistono. Il primo fa riferimento a un concetto perlopiù astratto, e si riferisce alle competenze specifiche che una persona fisica mette in azione, incarnando la volontà dell'ente. Il secondo termine (rapporto di servizio) fa riferimento alla situazione lavorativa vera e propria, retribuita, definita con un contratto di lavoro che stipula un rapporto vincolante, dal quale emergono diritti e doveri.

• Rapporto organico, altrimenti detto rapporto d'ufficio. In questo caso si parla spesso di “immedesimazione organica”, a significare che la persona fisica che opera per la pubblica amministrazione incarna, nell'esplicazione del suo ruolo, la pubblica amministrazione stessa, con la quale si immedesima, appunto. In breve, con il termine rapporto d'ufficio, si fa riferimento al ruolo “strumentale” del personale.

• Rapporto di servizio, altro non è che il rapporto di lavoro che lega – giuridicamente – la persona fisica (altrimenti persona preposta) all'ente. Di regola, il rapporto di servizio nasce con la stipulazione di un contratto.