L'amministrazione statale e l'organizzazione amministrativa

Si vedrà di seguito l'organizzazione amministrativa statale, intesa quale articolazione e architettura della macchina amministrativa che lo Stato, perseguendo la realizzazione delle finalità pubbliche, ha sviluppato e affinato nel corso del tempo.

Schema dell'organizzazione amministrativa statale

   Al vertice si colloca lo Stato, nelle vesti di Stato-amministrazione. Sotto di esso, vi sono l'amministrazione diretta e l'amministrazione indiretta. L'amministrazione diretta si suddivide in amministrazione centrale, amministrazione periferica e amministrazione locale¹. Le amministrazioni centrali e periferiche fanno parte dell'organizzazione statale, mentre le amministrazioni locali sono quelle appartenenti a “enti diversi dallo Stato”², poiché rientrano nella organizzazione amministrativa regionale, provinciale e comunale.

   Tornando alla organizzazione statale, va detto che l'amministrazione centrale statale, a sua volta, si divide in organi di amministrazione attiva (presidente del Consiglio dei ministri, ministri e Consiglio dei ministri) e organi ausiliari (organi consultivi e organi di controllo). Si riporta in maniera schematica quanto detto fino a qui, mentre per ulteriori chiarimenti si può consultare l'immagine reperibile all'interno di questa stessa pagina.

Stato-amministrazione:

1. amministrazione diretta:

• amministrazione centrale:

  • organi di amministrazione attiva:

    • Presidente del Consiglio;

    • Ministri/ministeri:

      • dipartimenti;

      • direzioni generali.

    • Consiglio dei ministri.

  • organi ausiliari:

    • organi consultivi;

    • organi di controllo.

• amministrazione periferica:

  • prefetto, sindaco, etc.

• amministrazione locale (non qualificabile come amministrazione statale, poiché ne fanno parte tutti quegli organi e uffici che fanno capo agli enti autonomi territoriali).

2. amministrazione indiretta.

3. autorità amministrative indipendenti.

Schema, amministrazione statale

Ministeri e organizzazione ministeriale

   Il ministero può essere inteso come la ripartizione fondamentale dell'amministrazione centrale dello Stato italiano. Ogni ministero è competente per un ramo di attività amministrativa. La disciplina in relazione alle strutture ministeriali è formata dal d.lgs. 300/1999.

   I ministeri possono essere strutturati in dipartimenti o direzioni generali. A ogni dipartimento sono attribuiti compiti concernenti grandi aree di materie omogenee. Nel caso in cui il ministero preveda le direzioni generali, è prevista la figura del segretario generale, che funge da punto di raccordo tra ministero e direzione generale. Va inoltre ricordato che i ministeri possono avvalersi di agenzie, le quali fungono da braccio operativo per lo svolgimento di funzioni a carattere tecnico-operativo.

Organi ausiliari: gli organi consultivi e di controllo

   Si intitola “Gli organi ausiliari” la Sezione III del Titolo III della Parte II della Costituzione³. Fanno parte della Sezione III gli artt. 99 e 100 in cui si presentano gli organi ausiliari consultivi o di controllo.

Organi consultivi: Consiglio di Stato, CNEL, Avvocatura di Stato

   Sono definibili organi consultivi dello Stato, il Consiglio di Stato, il Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro (CNEL) e l'Avvocatura di Stato. Il Consiglio di Stato e il CNEL sono organi ausiliari a rilevanza costituzionale, in quanto sono previsti dalla Costituzione stessa – rispettivamente – agli artt. 100 e 99. È importante aggiungere che sebbene il CNEL sia qualificato come organo ausiliario (v. infra), non fa parte dell'organizzazione amministrativa statale⁴.

Qual è la funzione degli organi consultivi?

   Il CNEL, ex art. 99 Cost., è l'organo finalizzato ad assistere il governo e il parlamento nelle materie inerenti l'economia e il lavoro. A questo fine emette dei pareri (facoltativi e non vincolanti). Oltre la funzione consultiva il CNEL ha ovviamente altre funzioni, come ad esempio quella di iniziativa legislativa nelle materie di sua competenza e sempre in relazione a queste ultime può avviare delle indagini di propria iniziativa. Si ricorda che il CNEL, sebbene definito quale organo di consulenza dalla Costituzione, non rientra nell'organizzazione amministrativa e da anni si trova al centro di un dibattuto che ne valuta la sua abolizione⁵.

   Il Consiglio di Stato “è organo di consulenza giuridico-amministrativa e di tutela della giustizia nell'Amministrazione”, ex art. 100 Cost., e per questo scopo rilascia dei pareri (facoltativi od obbligatori), in risposta a quesiti formulati dalla pubblica amministrazione. I casi in cui i pareri del Consiglio di Stato vadano richiesti obbligatoriamente, sono disciplinati all'art. 17 della l. 127/1997⁶.

   Per quanto riguarda l'Avvocatura di Stato, essa non è richiamata dalla Costituzione, ma gode di una posizione di rilievo poiché è un organo di rappresentanza e difesa in giudizio di tutte le amministrazioni dello Stato, sia nella giurisdizione ordinaria che in quella amministrativa. All'Avvocatura di Stato spetta la difesa dello Stato davanti alle giurisdizioni internazionali e si compone di un corpo di avvocati assunti mediante concorso pubblico. Svolge inoltre funzione consultiva per la pubblica amministrazione a cui offre soluzioni su questioni tecnico-giuridiche. La consulenza è pertanto finalizzata a indicare la correttezza operativa dell'amministrazione che abbia richiesto il consulto.

Organi di controllo: la Corte dei conti

   Organo di controllo per antonomasia è la Corte dei conti, che è organo a rilevanza costituzionale in quanto previsto dalla Costituzione all'art. 100 comma 2. Essa è titolare delle funzioni di controllo, consultive e giurisdizionali.

   Sempre ex art. 100 comma 2 Cost., la Corte dei conti partecipa “al controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria. Riferisce direttamente alle Camere sul risultato del riscontro eseguito”. Attraverso il “controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo”, la Corte verifica che gli atti sottoposti al suo controllo siano esenti da incompetenza, violazione di legge ed eccesso di potere (cd. vizi di legittimità).

L'amministrazione indiretta: gli enti pubblici non territoriali

   L'amministrazione indiretta dello Stato è quel braccio amministrativo formato dagli enti pubblici non territoriali che, dotati di autonomia propria e di autonoma personalità giuridica, rientrano comunque nell'organizzazione amministrativa statale. Gli enti pubblici non territoriali, altre volte definiti “enti autarchici”⁷ – sebbene tale definizione non sia sempre coerente⁸ – si possono distinguere in nazionali e locali, a seconda degli interesse che stanno perseguendo, e i quali possono essere, appunto, generali o locali. Gli enti nazionali non territoriali possono distinguersi in strumentali (Istat, CNR, etc.), ausiliari (Università non statali), di gestione (quei cd. “enti pubblici economici” ormai quantitativamente ridotti poiché la maggior parte di loro sono stati trasformati in SPA).

   Per approfondire gli enti pubblici, sia territoriali che non territoriali, vedi Enti pubblici: quali sono e cosa sono.

L'organizzazione periferica dello Stato

   Il decentramento amministrativo burocratico vede governo e diversi ministeri presentare delle articolazioni territoriali periferiche, attraverso strutture volte a dare esecuzione locale alle decisioni assunte a livello centrale.

   Esempio di questo decentramento sono tutti quegli organi a competenza generale quali ad esempio la prefettura (governo), le rappresentanze diplomatiche e consolari (ministero degli esteri), le questure (ministero degli interni), gli uffici scolastici generali (ministero dell'istruzione), etc.

Le autorità amministrative indipendenti

   Esempio di autorità indipendente è Banca d'Italia, con compiti di regolazione e vigilanza sugli enti creditizi e sugli intermediari finanziari e la cui organizzazione e ambito d'attività sono disciplinate dal DPR del 15 febbraio 2016. Altri esempi di autorità amministrative indipendenti sono l'Autorità nazionale anticorruzione (ANAC) e il Garante per la Protezione dei Dati Personali (altrimenti Garante della privacy), previsto dal regolamento europeo 679/16 (GDPR).