Regolamenti amministrativi: nozioni e catalogazione

I regolamenti amministrativi sono atti normativi emanati dalle amministrazioni, e costituiscono parte delle fonti secondarie del diritto (da non confondere con i regolamenti parlamentari, subordinati solo alla Costituzione). Per definizione, i regolamenti sono atti formalmente amministrativi e sostanzialmente normativi.

• formalmente amministrativi, poiché provengono da organi che rappresentano il potere esecutivo e non legislativo. In quanto atti formalmente amministrativi sono subordinati alla legge e possono essere impugnanti davanti al Tribunale amministrativo regionale (TAR).

• sostanzialmente normativi (in altri termini, sostanzialmente legislativi), poiché il loro contenuto è in grado di rinnovare l'ordinamento giuridico, creando “regole” nuove. La natura sostanzialmente normativa rende il regolamento subordinato ad alcune regole tipiche delle fonti del diritto, tra cui l'obbligo di pubblicazione.

   Ci sono diverse ipotesi di catalogazione dei regolamenti. I regolamenti possono essere catalogati in relazione ai soggetti pubblici che li emanano:

• regolamenti statali, quando vengono emanati da organi dello Stato, e si suddividono a loro volta in:

  • governativi

  • ministeriali

  • non governativi, quando emanati da autorità amministrative inferiori (prefetto, etc), e la cui efficacia è limitata al territorio della sfera di competenza dell'autorità emanante

• regolamenti non statali, quando emananti da enti territoriali o da altri enti od organi.

   Possono inoltre, in maniera più esaustiva, essere elencati ai sensi dell'art. 17 della legge 400/1988¹:

1. regolamenti governativi (art. 17 comma 1), che prima della pubblicazione su Gazzetta Ufficiale sono sottoposti alla registrazione della Corte dei conti (ex art. 17 comma 4). Possono a loro volta distinguersi in:

• regolamenti di esecuzione (art. 17 comma 1 lett. a), che disciplinano una legge ordinaria. I soli tra i regolamenti a poter operare nell'ambito di una riserva assoluta di legge;

• regolamenti di attuazione e integrazione (art. 17 comma 1 lett. b), che completano o integrano i principi fissati da leggi o decreti legislativi e non sono ammissibili in materia coperte da riserva assoluta di legge (nel senso che quella materia deve essere disciplinata sempre e solo con strumento di legge), mentre sono ammessi nei casi di riserva relativa di legge (nel senso che in una determinata materia, la legge può limitarsi a prevedere una normativa generale, rimandando al dettaglio ad altra fonte come, per appunto, ai regolamenti);

• regolamenti indipendenti (art. 17 comma 1 lett. c), che disciplinano materie in cui manchi la disciplina da parte di leggi, e nei casi in cui non ci sia riserva di legge. Qualora intervenisse una legge, questa supererebbe il regolamento indipendente;

• regolamenti di organizzazione (art. 17 comma 1 lett. d), che si riferiscono all'organizzazione e al funzionamento delle pubbliche amministrazioni secondo disposizioni dettate da legge.

2. regolamenti delegati o autorizzati, altrimenti regolamenti di delegificazione (art. 17 comma 2), sono regolamenti emanati dal governo su espressa delega legislativa, per la disciplina delle materie non coperte da riserva assoluta di legge. A differenza del regolamento indipendente – che disciplina lì dove non c'è una norma preesistente –, in questo caso esiste una norma vigente, che viene abrogata per effetto dell'entrata in vigore delle norme regolamentari;

3. regolamenti ministeriali e interministeriali (art. 17 comma 3), adottati, rispettivamente, nelle materie di competenza di un ministro o più ministri (interministeriale, appunto) con decreto ministeriale e interministeriale, sentito in entrambi i casi il parere del Consiglio di Stato. Sono adottati esclusivamente in riferimento alle materie di competenza di un ministro o dei ministri coinvolti. Prima della loro emanazione, i regolamenti ministeriali e interministeriali devono essere comunicati al Presidente del Consiglio.

4. regolamenti di organizzazione degli uffici dei Ministeri (art. 17 4bis);

5. regolamenti di riordino (art. 17 comma 4ter), attraverso i quali si provvede alla riorganizzazione delle disposizioni regolamentari vigenti.

   A questi elencati vanno ad aggiungersi, con legge 234/2012² (ex art. 30 comma 2 lett. c):

• i regolamenti di recepimento delle direttive europee, sempre che la legge di delegazione europea disponga in tal senso e se non vi sia riserva assoluta di legge (ex art. 35 comma 1). Sono emanati con decreto del Presidente della Repubblica su proposta del “Consiglio dei Ministri o del Ministro per gli affari europei e del Ministro con competenza prevalente nella materia, di concerto con gli altri Ministri interessati” (art. 35 comma 2).

   I regolamenti sono adottati mediante decreto del Presidente della Repubblica su delibera del Consiglio dei Ministri, sentito il parere del Consiglio di Stato, e sono caratterizzati da:

• generalità, dei destinatari a cui si rivolgono;

• astrattezza, quale capacità di poter regolare una serie indefinita di casi;

• innovatività, quale capacità di concorrere a innovare o costituire l'ordinamento giuridico.

I regolamenti degli enti locali

   La Costituzione italiana riconosce potestà regolamentare anche agli enti locali. Tale potestà è infatti riconosciuta alle regioni ex art. 117 comma 6 Cost., le quali la esercitano nelle materie di non esclusiva competenza legislativa dello Stato, salvo – ovviamente – che la suddetta competenza non sia stata delegata dallo Stato alla regione. L'art. 121 comma 4 Cost. attribuisce al Presidente della Giunta il potere di emanare i regolamenti regionali.

   Ancora l'art. 117 comma 6 Cost. riconosce potestà regolamentare alle province e alle città metropolitane e ai comuni, che la possono esercitare in ordine dello svolgimento delle funzioni loro attribuite.